站内搜索:    高级搜索
 首页 >> 办事服务 >> 业务研究 >> 课题研究
科学制定管线项目中的三块地政策

信息发布时间:2012-06-07  信息浏览次数:2784

                                 管线项目“三块地”政策思考

                                            衢州市国土资源局  汪钢

“十二五”期间,我市将掀起管线项目建设高潮。管线项目用地有别于其它项目用地,有其自身的特殊性。目前,我国法律对管线项目用地是按基础设施项目用地进行管理的,缺乏个案行政规范。如何根据其自身的特殊性,规范管线项目用地行为十分必要。笔者以为,重点是根据管线项目修建及使用过程中不同的土地用途制定相应的“三块地”的政策规范。

一、合理界定“三块地”

    第一块地为国有建设用地。它指管线项目建成后需要永久使用的土地。包括阀室、首末部、增压站、清管站、分输站等用地。

第二块地为临时用地。它指管线项目修建过程中临时占用的土地。包括管道工程铺设作业带、施工占道、设备堆放场地、取弃土场地等用地。

第三块为役权用地(物权法中称地役权,本文暂称之为役权用地)。它指埋设管道途经的用地。包括管道埋设及管道中心线两侧各5米安全距离控制范围内的土地。

另外,役权用地在项目施工至土地复垦期间,又同时具备临时用地性质。

二、科学设置“三块地”行政规范

    1、国有建设用地。即永久性用地,项目建成后将继续对该部分土地进行使用。由于该部分用地是通过国家划拨的方式取得的,业主方对其拥有国有建设用地使用权。涉及集体土地的,由国家先办理征收,业主方支付征地补偿费用及税费(包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费)等。对国有建设用地,国家已有较完善的用地制度规范。

2、临时用地。对于施工过程中临时使用的用地,业主方只享有在施工期间为建设需要临时使用的权利。该部分用地应按照《中华人民共和国土地管理法》第五十七条和浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十三条的规定进行审批和管理。实践中应注意以下几点:

1)行政许可机关为土地行政主管部门。而建设用地的行政许可机关为有批准权的人民政府。

2)审批权限。按照《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的规定,二公顷以下的,由县级土地行政主管部门批准;二公顷以上的,由设区的市土地行政主管部门批准;其中五公顷以上的,应当报省土地行政主管部门备案。由于业主方在建设期间,一般需在县级区域当地设立临时机构。临时用地也是主要由县级土地行政主管部门协调处理相关政策,管线项目在一个县级区域内,其临时用地总面积都将大于五公顷,为提高行政审批效率和有利于批后监管,其临时用地的行政审批权应设定给县级土地行政主管部门为好,无需有面积大小权限限制。只要管线项目经过立项许可即可。临时用地行政许可,无论是审批还是备案,既是一种权力,同时也负有监管的责任。临时用地由县级土地行政主管部门负责审批和监管更有利于落实土地复垦监管责任。

3)签订临时用地合同。按照《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的规定,土地使用者应当根据土地权属与县级以上土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时用地合同。签订临时用地合同的主体一方为土地使用者,另一方则应根据土地权属的不同而分别设定。属于集体土地的,应与集体土地的所有者村民委员会或农村集体经济组织签订。属于国有土地的,土地上已设定用益物权人的,应与国有土地用益物权人(包括农用地和建设用地)签订;国有土地上未设定用益物权的,才与土地行政主管部门签订。

4)土地复垦保证金。临时用地收取土地复垦保证金是一项行之有效的批后监管措施,但这项制度被当作不合理的涉农收费取消了。管线项目在各地设立的临时机构一般在项目建成后随之撤销。业主往往把土地复垦任务或土地复垦不到位留给当地,侵害了土地所有者或土地使用者的合法权益。而国土部门实施监管又因在当地找不到项目业主陷入被动。有了土地复垦保证金,在项目业主不作为时,可及时采取代履行措施。考虑到土地行政主管部门收取土地复垦保证金的合法性,可由村民委员会或农村集体经济组织收取。其资金实行村收乡管,以保证其安全性。

3、役权用地。管线项目建成后,业主方并不直接使用地表的土地。鉴于实际利用的难度及管理的成本,这部分土地是由原权利人继续使用的,因而,它不能按国有建设用地来规范。但这不能成为业主无偿取得役权用地的理由。在管道建成后,这部分用地对地表土地的使用权是有限制的。如被局限于耕地和园地的用途,禁止取土、挖塘、堆放大宗物资、修筑建筑物和构筑物或者种植深根植物等。由于权利限制,造成这部分土地利用效益降低或预期收益不能实现,从长远来说,剥夺了这部分土地所有权人和使用权人向高级别土地用途利用的发展权。如土地利用总体规划对该类土地用途的限定,某种意义上剥夺了土地的增值收益预期。

如何规范役权用地审批和管理行为,对国土部门是一个新的课题。重点应注意以下几点:

1)取得役权用地的法律依据。根据我国《物权法》的规定,地役权人有权按照合同约定,利用他人的不动产,以提高自己的不动产的效益管线项目中的建设用地,涉及集体土地应当先由政府办理土地征收,再以划拨用地的方式供给项目业主使用。役权用地是地役权人按照合同约定而取得的,所以役权用地涉及到集体土地,不需要办理土地征收,而是在通过国家立项审批后,由业主方通过合同约定的方式取得,政府和国土部门只是通过制订政策和标准,规范合同行为,协助用地单位获得地役权。

2)取得役权用地的方式。当事人应当采取书面形式订立地役权合同。地役权合同一般包括下列内容:当事人的姓名或者单位名称和住所、供役地和需役地的位置、利用目的和方法、利用期限、费用及其支付方式、解决争议的方法等。

3)役权用地补偿标准。役权用地的补偿标准不能参照征收土地的片区综合价来制定。其价格构成的基础是对土地利用的限制程度。比如,耕地的补偿标准就应比林地低。因为对耕地的限制程度低,而林地的农业基础设施一般都比较落后,一旦设定了地役权后,不能种植深根植物,其土地的利用价值将大大降低。实践中,群众会不理解,也会给日常的土地征收工作带来负面影响。因而要做好对政策的宣传解释工作。

4)役权用地的登记。地役权自地役权合同生效时设立。当事人要求登记的,可以向国土部门申请地役权登记;未经登记,不得对抗善意第三人。

5)役权用地合同的履行。供役地权利人应当按照合同约定,允许地役权人利用其土地,不得妨害地役权人行使权利;地役权人应当按照合同约定的利用目的和方法利用供役地,尽量减少对供役地权利人物权的限制。

  (6)役权用地期限。物权法规定,地役权的期限由当事人约定,但不得超过土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的剩余期限。实践中,涉及集体农用地上已设立土地承包经营权的,经征得用益物权人同意,役权用地合同一般是与土地所有者签订的,役权用地的费用是一次性支付的,而土地承包经营权期限与役权用地期限往往是不一致的,所以要处理好土地承包经营权调整的衔接问题。涉及土地承包经营权、建设用地使用权等转让的,其地役权一并转让。

    7)役权用地权利义务设定。根据目前我国管线铺设及覆盖范围的特殊性分析,对于管线地下通过权的设定可以分两部分:一是城市范围内的,二是城市范围以外的。

  城市范围内的管线地下通过权可以根据法定的相邻关系解决。理由是城市范围内管线在铺设时满足相邻关系的构成要件。在城市地区管线主干道已基本铺设完毕,在新建小区或建筑物再引设管线时,基本是穿越相邻的土地,小区或用户引设管线是为了生活的必需。城市范围内管线铺设完成后对地上的限制不明显,其管线已纳入城市规划,对城市的发展不会产生新的限制,而且在修建完成后管线基本埋于公共绿地或市政道路以下,对地表的使用限制不明显。

  城市范围以外的管线主要是穿越农村集体土地,而且贯穿长度都比较长,对于这部分的管线地下通过权的设定则适宜通过设定地役权的方式解决。这样做,不仅符合设定地役权的目的、要件等要求,还可以免除农民的顾虑。因为设定了地役权后,虽然管线穿越了集体土地,但他们并没有因此失去土地,他们还可以在地表继续耕种。

以往管线项目方的做法是,国家征收后以划拨使用方式取得该部分的土地使用权,但该部分地表管线方并没有进行使用,而是由农民继续耕种,但在农民使用过程中,管线方难以对他们的使用方式进行限制,从而造成对管线的损坏。如果采取征收的方式,不仅破坏了原来土地的完整性,而且对于项目方而言,所征收的土地面积小、呈条状,难以利用,而且这些土地均被集体土地包围,难以进入。因而以征收的形式设定双方的权利、义务是不科学的。

为规范役权用地行为,国家及国土资源等有关部门应研究管线通行等地役权审批、设定、权利登记及有偿使用等规范性政策规定和操作细则,开展有关试点工作,并应统一制定地役权合同范本,以便于地役权合同的签订。

信息来源:

作 者:

打印本页】【关闭窗口】【收藏本页