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衢州南湖市场重建用地审批思考

信息发布时间:2012-06-07  信息浏览次数:4251

旧城改造新路探索

                             --衢州南湖市场重建用地思考

旧城改造、城市房屋征收拆迁工作目前十分困难。探索旧城改造新路径对加快衢州城市建设步伐具有现实意义。笔者结合衢州南湖市场重建用地审批个案,依据法律精神谈一些想法。

一、旧城改造工作困境

目前,城市范围内的旧城改造,是以政府为主体,以土地房屋征收拆迁安置和土地使用权市场化配置的方式实现老城区再建。这种制度设置,在实施中遇到了非常大的困难:

(一)旧城改造缺乏激励机制。过去上级政府对下级政府旧城改造工作每年度有硬性指标和考核,为官者一为城市发展二为自身政绩,对旧城改造工作积极性较高。而现在已不再将旧城改造工作列入考核内容。旧城改造工作动力不足。

(二)房屋拆迁天下第一难。对征收行为来说,征收者是主动的,被征收者是被动的,即征收者是有求于被征收者的。政府要通过征收的形式使业主一个合法的物权灭失,其双方的心理预期是不一样的。房屋征收,国有土地使用权收回都是有偿的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,被拆迁房屋的补偿价格按市场评估价确定。绝大部分的拆迁安置户是愿意接受并从中受益的。但总有那么几户因种种原因,开出天价,达不成拆迁安置协议。若动用强制手段,司法部门比较消极,目前媒体舆论环境也不好,行政官员政治风险太大。因此,许多拆迁项目政府支付了大量的拆迁费用却因个别“钉子户”的原因,使拆迁地块得不到及时开发。政府承担了巨额的拆迁费用利息,还造成了不好的社会影响。

(三)价值趋向不支持旧城改造。近几年来,市区拆迁地块拍卖较高的成交价款,在公众中造成了政府在拆迁工作中“挣大钱”的假象。据调查,自2004年以来,老城区的拆迁项目,尤其是高建筑密度的拆迁项目,拆迁费用与政府收回的土地拍卖价款能自求平衡的不多。多数是亏本的。如“两南”拆迁项目,预计土地拍卖价款与拆迁费用相抵,资金缺口较大。政府在城市建设中也是要进行成本核算的。于是将城市建设由原来的旧城改造为重点转为新增建设用地。即通过征收集体土地为国有,然后推向市场,再造城市。政府通过征收行为,廉价获得土地,又通过市场配置的方式出让土地,从中既获得了高额的土地差价,又解决了城市发展用地问题。政府在为社会公众提供服务时,一般是从讲政治的角度思维的,但象旧城改造此类问题,也不得不考虑政府财力承受能力问题。现实的价值趋向必然引导政府在城市化过程中走新增建设用地、扩大城市容量之路。这既经济又显效快。而旧城存量土地的开发的利用政府既赔钱又得不到好评。从而把旧城改造任务留给后任政府。

二、个案许可分析

20118月,衢州市国土资源局收到衢州南湖实业有限公司申请,要求办理南湖市场重建用地审批。其申请的理由是:20114月,浙江省人民政府将衢州市上街141-153单号南湖市场商业用房列为第九批重大火灾隐患整改单位。市领导作出限期整改的批示。申请人积极配合消防部门进行了整改,并按市领导要求已首先停止了公司的经营活动。化巨资金清退了包括玛莉亚医院在内的80家个体经营户承租。由于南湖市场营业房建于六十年代,破旧不堪,防火等级太低,无消防环道、安全通道及登高位等,已经很难通过内部改造来消除安全隐患。为从根本上消除安全隐患,特申请按规划部门新核准的规划条件进行重建。

市政府及有关部门对企业的申请十分重视,市政府领导多次召集国土、规划、消防等部门对其申请进行论证协调,有关重建行政许可工作正在进行中。

(一)事理分析

南湖市场商业用房位于市区上街141-153号(单号),土地使用权面积3405.05平方米,使用权类型为出让,土地使用权终止日期为2042710日,用途为商业,建筑产权面积8502.68平方米。该房屋始建于上世纪六十年代,建筑破旧,消防环境和设施缺失、存在着严重的安全隐患,局部的整改已不能彻底解决问题。人民生命财产财产安全责任重于泰山。企业申请重建的理由是充分的。

(二)法理分析

《物权法》第三十九条规定:“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”第七十一条规定:“业主对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。业主行使权利不得危及建筑物的安全,不得损害其他业主的合法权益”。从法理上讲,在土地使用期限内,其房屋所有权人只要不损害其他人的合法权益和确保公共安全的情况下,可随时将房屋拆除重建。

《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第四十条规定:已建的建筑物、构筑物,需要重建、扩建的,应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划,并依法重新办理规划、用地审批手续。不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的,应当简化手续,及时批准。可见,法律并不禁止对已建的建筑物、构筑物重扩建行为。只是附条件和需办理报批手续。

《浙江省城乡规划条例》第三十四条第二款第三项规定:“建设单位或者个人应当按照规划条件进行建设;确需变更规划条件的,应当经城乡规划主管部门批准。有下列情形之一的,城乡规划主管部门不得批准:以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目,改变规划条件确定的用地性质,提高规划条件确定的容积率、建筑高度或者建筑密度,降低规划条件确定的绿地率,或者减少规划条件确定的基础设施、公共服务配套的。”实践中,国土、规划部门将国有出让土地变更用地条件视为“雷区”。笔者以为,该禁止性规定立法本意是从源头上杜绝行政公务人员土地规划寻租,尤其是禁止以公开竞争方式获得的国有土地使用权人在项目建设中通过变更土地使用条件使利益最大化。而衢州市南湖市场重建用地审批显然不属于该类情形。

(三)许可分析

1、能否变更用地条件

国有建设用地出让合同一旦签订,合同双方当事人就应当严格遵守。任意改变用地条件的行为都属于违法行为。但这不能机械地理解为所有的重建用地都必须按原用地条件审批。重建用地审批,不可避免会遇到适度变更用地条件问题。解读《物权法》第一百四十条、《城镇国有土地出让转让暂行条例》第十八条、《城市房地产管理法》第四十三条、《城乡规划法》第三十三条、第四十三条等规定精神,我国法律一是确立了严格遵守土地出让合同所约定的用地条件原则;二是确立了有偿变更土地出让合同用地条件的原则。也就是说,附条件的适度变更用地条件,法律上是允许的。

2、如何变更用地条件

土地出让工作是一项系统工程。规划部门出具的用地条件指标是土地出让合同内容的重要组成部分。因而重建用地行政许可首先是规划用地条件的重新确认许可。

1)规划许可

类似于南湖市场重建用地案例,显然不是对原宗地规划用地条件的简单复制。一是新的建设方案必须符合消防的要求,留足安全空间。二是符合现行城市规划的要求。主建筑该移位的要移位,建筑占地该核减的要核减。原宗地建筑面积可增也可减。现建设方案要与周边建筑群相匹配。由于南湖市场区域是我市最繁华的商业区,人流车流量大,已成城市交通瓶颈,新的建设方案可考虑向地下和地上空间拓展。同时还要兼顾老城墙遗迹保护。南湖市场重建不是对原建筑物的复制,与旧城改造性质相当。只是主体发生了变化。而新增用地条件指标都是有偿的,不存在违规许可问题--只要政府制定统一的有偿标准。企业的财产也是社会财产的一部分,规划许可必须要有战略眼光。

2)用地许可

国土部门依据规划部门确定的重建项目用地条件办理相关用地许可审批。根据《浙江省国土资源厅关于经营性用地不改变土地用途重建土地审批问题的答复意见》(浙土资厅函[2010]129号)有关规定,如规划部门新核准的宗地规划设计条件有关土地利用强度指标与现状不一致、使土地价值提高的,必须按规定补缴土地出让金。补交土地出让金按现时点(即重建审批时点)重建后新土地使用条件(即规划部门新核准的具体用途、容积率、建筑密度等)下剩余年期的土地使用权市场评估总价与现时点重建前原土地使用条件下剩余年期的土地使用权市场评估总价的差额确定,具体标准由土地评估机构评估、报局审查和集体会审后确定。在此基础上,国土部门与用地单位重新签订土地出让合同,对重建行为进行约定。同时做好批后监管工作。

三、城市土地二次开发路径设想

基于上述原因,类似于南湖市场重建用地案例,笔者以为,只要宗地面积能够独立成项目开发的,在符合城市规划的前提下,旧房的一个或多个业主协商一致,政府及有关部门应大胆地予以改革和偿试,由旧城改造政府为主体转为市场为主体,转变政府职能,变被动为主动。创出一条城市房屋拆迁安置工作的新路子。

重建用地审批,许多问题涉及到对传统理念的挑战。只要我们遵守法律原则,打破常规思维,解放思想,勇于创新,相信会给城市房屋拆迁工作创出一条新路,从而加快旧城改造进程。把衢州建设的更加美丽。

                衢州市国土资源局法规监察处     

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