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让“土地财政”成为历史——全国两会代表委员谈土地收益在支持农村发展中的作用

信息发布时间:2007-03-16  信息浏览次数:5434

让“土地财政”成为历史——全国两会代表委员谈土地收益在支持农村发展中的作用

 

“要落实好工业反哺农业、城市支持农村的政策,实现城乡统筹发展,‘土地财政’的历史必须终结。”谢德体委员的话很大程度上代表了代表、委员们的共识。在他看来,“这是中国经济社会发展的一个必然历程。让更多的土地收益造福‘三农’,是中国政府十分英明的决断。从长远看,这种反哺农业的做法,与中国的城市化、工业化发展目标是一致的。”

全国两会上,许多代表、委员就土地收益在支持新农村建设中的作用,畅所欲言。

地财的“生”与“用”,是摆在政府面前的复杂课题

有数据表明,2001年至2003年间,中国地方政府的土地出让收入为9100亿元,约占同期全国地方财政收入的35%;2004年全国土地出让金高达5894亿元,占同期地方财政收入的47%;2005年,在国家收紧“地根”的情况下,土地出让金总额仍有5505亿元;2006年,全国土地出让总收入为7677亿元。土地出让收入成为地方政府的“第二财政”,名副其实。

应如何看待“土地财政”现象?谢德体委员对这个问题的回答平静而客观。“我想,这是不容回避的历史和事实。它代表着中国发展的某一段历程。当然我们可以抨击它的不合理性,但国家发展财力不足的这一段历史,我们是无法逾越的。”

诚然,中国的城市化率从1978年的17.9%上升到2004年的41.8%,没有土地的贡献是不可想象的。然而,如果说“土地财政”在一定历史条件下还有的土壤,那么到了今天,这块土壤该被铲除了。更多的代表、委员对“土地财政”给予了严厉抨击。

“土地就是很多地方政府的‘银行’!”全国政协委员、重庆市政协副主席陈万志指出,包括土地出让金和相关税费在内的土地收入,已成为一些地方政府的财政支柱。“以地生财”在一定程度上成了弥补地方财力不足的手段。

在全国人大代表、青岛市市长夏耕看来,地财的“生”与“用”,是摆在各级政府面前的复杂课题。“如果地财取之无方,可能使政府的收益得之有限;如果地财用之失当,会使群众的利益受到损害。”

事实上,由于多年来土地出让金的“预算外管理”和“体外循环”,“地财用之失当”的现象并不鲜见。不少代表、委员指出,这些年“以地生财”在成为地方政府重要筹资手段的同时,也极大地侵犯了国家和人民群众的利益。

首先,大片耕地消失了。上世纪90年代的10年间,全国城乡建设用地增加2640万亩,其中81%的新增建设用地来自于对耕地的占用,共有2138万亩耕地被占用。西部某一个地级市,1986年城市用地规模为18.5平方公里,到2004年第四次修订的城市总体规划里,城区用地规模则为100平方公里,控制面积500平方公里。“搞建设,我们再也不能在耕地上找出路了!”刘文甲委员对耕地流失现象痛心疾首。

城市化在超常规发展中引发的一系列负面作用,同样引起了代表、委员们的关注。对土地出让金的自由裁量,导致地方政府盲目扩大建设用地,不切实际地打造“政绩工程”、“面子工程”。全国600多个大中城市中,有100多个提出要建国际化大都市,不少城市提出年城市化速度达到1.5%~2.0%的超常指标。一味贪大求洋、“向国际先进水平看齐”的“中国式奢侈”,耗尽了数以亿计的土地收益,却带来了劳民伤财后果。

“土地财政”也使农民权益受到严重侵犯。据有关部门统计,全国多数地方征地款分配比例为,农民得10%~15%,集体得25%~30%,政府及其他机构得60%~65%。随着大量土地被征用,越来越多的失地农民失去赖以生存的家园,却没能获得足够的生活补偿,成为失地又失业的弱势群体。

令人忧心的还有,一些地方政府养成了“房地产依赖症”。一些代表、委员义愤填膺地指出,地方政府热衷于“经营城市”,大兴“土地财政”,对于建廉租房、经济适用房态度极为冷漠,而对建豪宅津津乐道;每遇宏观调控,则绞尽脑汁尽力托市,生怕房价下跌。这些都进一步导致了房地产市场供求结构失衡和房价高涨。王长德代表直言,“土地财政”是引发高房价的一个直接原因。“借经营城市之名,行出卖土地之实。随意征用土地,并将大量的土地投入房地产市场,以获取高额收益。虽然在一定程度上弥补了地方政府财政的不足,却增加了房地产的成本,成为高房价的一个直接诱因,而且导致建设用地总量增长过快。” 

经营城市,眼睛不能只盯在土地上

土地出让金纳入财政预算管理,实行收支两条线,意味着土地出让金再也不能像过去政府手中的“小金库”自由支配了。对此,地方政府领导究竟怎么想?城市的发展会不会因此而受影响?

当记者把这一疑问提向全国人大代表、河北省石家庄市市长冀纯堂时,他的回答却很乐观。他对中央在土地政策上的这一取向,表示完全理解和拥护。“中国要全面建成小康社会和实现现代化战略目标,离不开农民的小康和农村、农业的现代化。”他表示,身为一名政府市长,在土地收益管理上严格执行中央决策,是最起码的、分内的事情。“我想,这也是落实国家城乡统筹、和谐发展战略,各级政府和政府职能部门都必须履行的重要职责。”

更多的土地出让收入投向“三农”,对于城市建设和工业化是否会带来负面影响?对此,冀纯堂的回答是“发展是硬道理,但发展更应当把目光放长远些”。

他并不否认,从短期看,从土地出让金收益中切出一部分来支持“三农”,会使用于满足城市市民物质文化和基础设施建设需要的城建资金,或多或少有所减少。但从长期发展来看,他认为并没有根本性的影响。进一步说,这种做法,还有利于工业化、城镇化和农业现代化实现良性互动。因为,如果农业拖后腿,工业化、城镇化也不可能实现。

在他看来,最根本的问题,是要把“蛋糕”做大。而要做大“蛋糕”,不能像过去那样只把眼睛盯在土地上。经营城市的内涵远比经营土地丰富得多。技术升级、产品换代、优化产业结构,用信息化带动技术改造……潜能无限,完全没有必要再单纯地依赖十分有限的土地资源。他乐观地表示,只要把经营城市的这盘棋搞活了,“蛋糕”就会做得更大。“蛋糕”做大了,对“三农”的支持力度更大,城市发展的后劲也会更足。总之,现在是到了工业反哺农业、城市反哺农村的时候了。

事实上,近年来,越来越严峻的耕地保护压力和土地资源瓶颈的制约已使更多的地方官员自发地对“土地财政”敬而远之。“绍兴市在2003年一年就用掉10万亩。照这样的速度,5年后绍兴市就无地可用了。 ” 全国人大代表、浙江省绍兴市委书记王永昌对 “土地财政”有深刻的反思。“以牺牲耕地保建设的路子,已经走到尽头了。” 王永昌说,过去,我们往往把土地看作是很廉价的资源,粗放利用,毫不珍惜。现在,要树立起长远的土地财富理念,要让广大干部和企业家都意识到土地是财富,是发展之母。

根治“土地财政”必须痛下“猛药”。全国两会上,不少代表、委员对近年来的土地新政给予积极评价。尤其2006年国务院31号文件的出台,启动经济杠杆加强土地调控,进一步规范了土地收益分配政策。这些新政不仅全面规范了土地出让收入的收支管理,也突出了保护农民权益、支持社会主义新农村建设等方面的内容。土地收益支农力度更大,方向更加明确。

一些委员表示,将地方政府的土地“小金库”纳入公共财政,使民众分享公共财政的阳光,是建设社会主义和谐社会的必然选择。将地方政府的土地收入“账外账”全部纳入预算,对于遏制地方政府盲目扩大城市规模和兴建“政绩工程”的冲动,意义重大。当务之急就是要把这些土地新政不折不扣地落实好。

要把土地收益真正用在“刀刃”上

终结“土地财政”时机已经成熟。在全国两会上,财政部部长金人庆在中外记者招待会上指出,现在中国已进入经济发展最好、财政收入增长最多的一个时期。去年,中国的财政收入已经超过了39000亿元,财政支出超过了4万亿元。这4万亿元的财政支出中,75%至76%是用于地方,中央财政本级仅用了不到25%。“尽管在省、地、县的财政收入分配上有不平衡,但我认为,只要把资金安排好,体制调整好,保证当地政府的正常运转,包括老百姓的民生问题以及一些必要的发展,财力还是有一定保证的。” 

在谢德体委员看来,“土地财政”是历史遗留下的问题,解决它唯一的办法就是发展。他对记者说,实行“多予、少取、放活”的新农村政策,全国取消农业税,对农村实行免费义务教育,提出土地出让金主要用于农民。所有这些惠农政策,没有相当的财力支持是不可能提出的。“有了钱才好办事。中国人均GDP超过了1000美元,到今天中国才开始比较有底气来解决这些问题。而在这以前,只能是心有余而力不足。”

宝贵的土地收益该如何分配?代表、委员们纷纷支招。郭松海代表建议,当务之急应从土地出让收入中安排一块用于补助被征地农民社会保障的支出。有关部门在征地所得的土地收益中,除部分用于农民眼前的生活费用外,应拿出一块作为劳动保障基金,划入劳动部门的社保专户,落实到被安置个人,以让农民们享有与当地城市居民同样的养老保险、失业保险、医疗保险等待遇。

不少委员提出,城市政府应当拿出更多的钱投到廉租房建设上。缪寿良委员说,发展城市廉租房产业难是难,但地方政府和社会相关行业不能知难而退,更不能背过脸去。王超斌委员建议,政府应配合相应的税收政策,鼓励开发商加大对廉租房的建设,包括土地获得成本及消费者购买时都应体现相应的政策支持。 他指出,廉租房的土地成本应当由政府承担,这样才能建造出中低收入承受得起的廉租房。

根据中央预算草案,2007年中央财政用于“三农”的各项支出共3917亿元,比2006年增加520亿元,增长15.3%。这其中,土地收益无疑是一块稳定的资金来源。而根据国土资源部的预计,2007年中央和地方土地收益直接用于支持农业发展的资金数量将大大增加,超过1000亿元。

这笔支农资金的使用和管理,引起了代表、委员们的高度关注。“财政支农资金是农业、农村经济发展的‘血液’,管理切不能走样,使用切不可变性,效益一定要提高。”郑社奎委员的话切中要害。

尽管国家明文要求,土地出让纯收益用于农业土地开发不低于15%,但“各地执行得并不理想”。土地出让金纳入预算管理之后,也并非万事大吉。冯培恩委员提醒人们,预算约束软化和预算外资金大量存在的现象应引起重视。按照《预算法》规定,政府预算经人大批准后无权任意改变。但事实上,政府部门不严格执行预算和财政制度的情况屡见不鲜。预算执行的弹性化和易变通特点为政府官员大手大脚地花钱提供了便利。在财政不透明和缺乏有效监督的条件下,预算外资金的来源广泛性,使用随意性和隐蔽性等特点容易导致政府发生更多的浪费行为。因此,他建议增强财政预算的刚性约束,杜绝大笔公共财政资金体外循环和随意支配现象。

确保土地出让收益最大限度地支持“三农”,政令畅通最关键。全国两会上,代表、委员们纷纷指出,中央出台了人民群众渴望的好政策,还需要一个上下齐心、令行禁止的畅通机制来落实。只有这样,土地财富才能够真正造福于农村、造福于人民。

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