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全程公开 有效约束——我国矿业权评估管理制度建设述评

信息发布时间:2008-12-02  信息浏览次数:5033

全程公开 有效约束——我国矿业权评估管理制度建设述评

今年八九月,国土资源部连续出台3个文件:《矿业权评估管理办法(试行)》、《关于规范矿业权出让评估委托有关事项的通知》和《关于规范矿业权评估报告备案有关事项的通知》,加上此前中国矿业权评估师协会建立矿业权评估准则体系,业界人士认为,这标志着我国矿业权评估管理制度框架体系基本建立。

这一制度体系最鲜明的特征是公开性,公开管理权责,公开管理过程,公开办事结果。这一制度设计有何重要意义?近日,记者作了深入了解。

公开,是实现规范管理的重要途径

搞市场经济必然要有评估。我国的资产评估兴起于建设社会主义市场经济进程中。1989年,大连市政府率先作出尝试,规定国有企业与外资企业进行合营时,必须对中方资产进行评估。此后,资产评估业务量迅速增长。199111月,国务院以91号令的形式发布《国有资产评估管理办法》,它是中国第一部对全国的资产评估行业进行政府管理的最高法规,标志着中国资产评估业走上政府法制化的道路。199312月,中国资产评估协会成立,标志着我国资产评估管理由政府管理向行业自律管理过渡。20017月,财政部颁布《资产评估准则——无形资产》,2004年以后,财政部陆续颁布《资产评估准则——基本准则》、《资产评估职业道德准则——基本准则》,标志着我国资产评估准则体系逐渐形成。

作为专业的资产评估——中国矿业权评估是在资产评估发展到一定程度后诞生的。

我国的矿业权评估实践始于20世纪90年代初期,尽管当时的法律规定“采矿权不得买卖、出租,不得用作抵押”,但探索中当时已对地质勘查成果进行了评估。19982月,国务院发布《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》,建立了矿业权流转制度。其中规定:申请国家出资勘查并已经探明矿产地的矿业权的采矿权人申请人除依照规定缴纳矿业权使用费外,还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的矿业权价款。国家出资勘查形成的矿业权价款,要进行评估。由此诞生了矿业权评估业。4个中介机构最早获得矿业权评估资格。它们是,北京经纬、吉林长城、太原儒林和中石资产评估事务所。

我国目前共有95家评估机构分布在26个省(区、市)。随着近年来矿业的发展,矿业权评估的社会需求明显增长。2001年到2005年,矿业权评估项目从281件增长到3000多件。2006年矿业权评估全行业完成评估项目5747个(其中探矿权评估项目1152个,采矿权评估项目4595个);2007年完成评估项目5649项(其中,探矿权评估项目1409项,采矿权评估项目4237项)。

按照评估目的的不同,有关专家将评估归纳为7类:以矿业权出让为目的评估、以转让为目的评估、以抵押贷款为目的评估、以法律诉讼为目的评估、以上市融资为目的评估、以非正常矿山关闭为目的评估、以企业改制为目的评估……

矿业权评估是提供咨询性意见的服务行为,是帮助确定矿业权价值的一种手段,是矿政管理政策的调整、矿业权市场发展的客观需求所致。从根本上说,是经济发展的要求。

对矿业权评估管理最大的挑战,是评估结果与人们的心理价位差距大。这与社会公众对评估的认识理解程度有关,也与市场过热、投资缺乏理性有关。

在推进矿业权评估管理的过程中,国土资源管理部门清醒地看到了矿业权评估管理的难度。国土资源部从2005年起开始系统研究矿业权评估管理的思路。部领导指出,要通过完善制度,制定行业标准和准则,规范评估评审机构的从业行为,加大从业人员的法律责任。要通过公开、公平、公正、透明的管理要求,改革管理方式和评估确认机制,改善评估、评审环境,形成客观、独立、公正、诚信的评估评审市场。

近年来,国土资源部认真梳理矿业权评估管理全过程,借鉴我国资产评估和一些省份矿业权评估的有益经验,深刻认识到对矿业权评估管理必须坚持公开、公平、公正原则,选择的突破口是:公开——以公开解决面临的问题,促进管理的规范。就像一句英国谚语说,正义不仅要得到实现,而且要以人们能看得见的方式实现。矿业权评估管理不仅要实现规范管理,而且要以人们看得见的方式体现。

以公开为主线,评估管理全过程公开

公开,最先突破的环节是公开选择矿业权评估机构。在20068月以前,无论出让还是转让涉及的矿业权价款评估,评估委托均采用矿业权(申请)人自主选择、或者管理机关指定评估机构的办法。

这种方式不公开、不透明,容易导致暗箱操作,因此一直受人诟病。为此,国土资源部于200687发布《关于公开选择评估机构承担矿业权评估项目的公告》,对矿业权价款评估委托机制作出重大改革:凡是由国土资源部批准有偿出让的矿业权,其矿业权价款评估由国土资源部公开选择评估机构承担。

据了解,国土资源部对政府出让矿业权评估委托的做法是:对拟出让的矿业权,首先在部门户网站公开拟出让矿业权评估项目的基本信息资料,公开对承担评估机构的要求(相当于核定入围参加摇号的条件),公开对参加报名摇号的评估机构审查结果,对不符合条件的要讲明原因。公开摇号方式和选择评估机构的时间和场所,公开摇号选择评估机构的结果。此外,在实行公开摇号之前,还把部将与评估机构签署的评估委托合同书的文本格式在网上公开征求意见。

公开摇号反响良好,目前国土资源部出让矿业权的评估机构委托已进行了6批,现在大多数省区市采取类似方式,公开选择评估机构。

公开的另一重要举措是,矿业权评估备案结果向社会公开、矿业权评估报告公示。备案是管理机关和管理相对人发生联系的一个环节。在以往的管理方式下,这个环节的问题是管理者和管理相对人责任不清,责任不对等,易产生权力寻租,事实上管理机关行使的是审批的职责。按照行政管理体制改革的精神和政事分开的要求,备案是一种合规性审查,它是指管理相对人按照法律、法规等,向主管部门报告制定的或完成的事项的行为,它不是审批,是一种监督管理。

过去,矿业权评估报告备案只是向矿业权人发出备案证明。20089月国土资源部发布《矿业权评估管理办法(试行)》和《关于规范矿业权出让评估委托有关事项的通知》、《关于规范矿业权评估报告备案有关事项的通知》,对矿业权评估管理作出新规定,对备案管理作出新的制度设计:将备案结果在网上公开,方便各方面查询使用,有利于社会监督。同时新规定对备案申报材料内容和要求、明确备案审查程序和内容作出了非常清楚的要求,这对评估机构和矿业权人也是公开的。

评估报告公示。以往对矿业权评估报告没有公开。有人担心,评估报告公示,是否会泄漏了评估机构的商业秘密?评估业务实践证明,不会。因为目前公示的政府出让矿业权评估,是评估机构与政府之间的委托关系,这种价款出让评估是按社会平均生产力水平下拟定的参数来评估的,而不是使用某一个矿业权人的参数指标,所以并没有泄漏矿业权人的秘密。而且价款评估主要基于遵守符合矿业权评估准则,而矿业权评估准则是公开发布、公之于众的。

现在,评估管理新规定要求,国土资源行政主管部门委托的矿业权价款评估报告,由管理机关进行合规性审查后把评估报告公示,欢迎社会监督,这个制度设计增加了评估管理的透明度,加强了社会监督,对管理者、管理相对人都是一种有效的约束。

评估准则公开发布。衡量一个国家评估业业务水平的真正标志之一是其准则体系的完成情况,评估准则体系越完善,资产评估就越规范。20071月,中国矿业权评估师协会审议通过《(中国矿业权评估准则)体系框架》、《评估师职业道德基本准则》。同年3月,矿业权评估准则编制工作正式启动,共需制定26项准则,计划于2007年到2009年分3批发布26项准则。截至目前已公布了《矿业权评估技术基本准则》等10项矿业权评估准则。矿业权评估准则制定发布,完全采取公开操作方式。首先公告要开展准则体系建设,公开征求对准则体系框架的意见和建议、公开制定编写准则大纲,公开征集各项准则制定承担单位、对起草的初稿请行业专家公开征求意见、在各项准则发布前召开专家论证会、对于拟发布的准则经公示无异议后公开发布施行。

准入制度公开——实行考试制度。从行业准入的角度看,进入矿业权评估领域,实行的是透明公开的考试制度。目前矿业权评估师考试已形成制度。每隔一年举行一次考试,由劳动和社会保障部发出通知,国土资源部有关司局负责考试工作,通过考试的考生名单和分数,在媒体公示,有异议的,一经查实取消考生资格,宣布考试结果无效。对无异议的,颁发矿业权评估师资格证书。

从业人员的准入通过考试渠道进入,其过程是公开透明的。首先条件是公开的,什么人能报考,条件是公开的,不是管理机关内部掌握的;除了考题不能公开外,考试的程序、考试大纲等等,能公开的都公开。所有这些公开既约束了行政管理人员,也对评估机构的行为起到约束作用。

公开,是防止权力寻租的重要手段,也是对公民权利的尊重

一位参加了摇号选择评估机构的矿业权评估机构负责人说,通过公开遴选,我们得到评估项目,这样我们评估机构能够全身心地投入矿业权评估的具体工作中去,避免了我们去跑关系拉关系。

一些矿业权评估管理人员认为,“过去,有的人只是从有限信息出发,说评估评高了评低了,说不清楚。评估报告公示,引进了社会监督。社会公众的意见帮助人们弥补漏洞,评估机构要更加谨慎,因为公示后至少矿业权评估同行、对评估有研究的人会提出意见,促使评估师提高能力提高素质。同时报告公示对我们行政管理机关也是一种有力的约束。”

业界专家称,公开的意义首先在于,它是对人们公民权利的尊重。建立一个民主法治国家,它的一个重要含义就是人民对公共事务有知情权。矿产资源国家所有,重要矿产资源配置、处置信息与每个公民的利益有着直接、间接的联系,社会公众有权知道这些信息。而“公开”,则是人们实现知情权、实现参与公共事务等民主权利的首要前提。如果政务不公开,反映的是两个问题,一是政府把自己置于自由裁量的位置,以图在管理中混水摸鱼;二是反映出政府对百姓需求不关心,不是想为百姓服务,而是想把自己摆在一个优越的位置。

矿业权评估管理公开另一重要意义在于,有利于遏制权力寻租,有利于防止有可能出现的腐败现象。因为,公开必然伴随着行政信息的公开。从更广的范围上说,过去政府部门垄断信息,可以导致管理部门实施政策过程中进行种种自由裁量,而社会腐败的核心是权力腐败,权力腐败的根源在于权力的不公开。为此,一个行之有效的方法就是将相关的信息向全社会充分公开,将行政管理活动的全过程、各阶段公之于众,接受各方面监督,让行政权力置身于阳光下。

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