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招拍挂与协议出让的区别与联系
  
问:什么是协议出让,其与招标拍卖挂牌出让有何区别?协议出让究竟适用什么范围?应该遵循什么程序进行?

  答:协议出让方式,是法定的国有土地使用权出让方式之一,也曾经是最重要最常用的政府供地方式。《城市房地产管理法》第12条规定:“土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”所谓协议出让,一般认为,就是政府与土地使用者以协议方式签定土地使用权出让合同,土地使用者支付相应的出让金,国家把一定期限的国有土地使用权让渡给土地使用者。我国实行土地使用制度改革以来,土地作为一种特殊商品,逐步从无偿无限期逐步过渡为有偿有限期使用,而协议出让是有偿供地的主要方式之一。尽管协议方式具有政府对地价较易控制、灵活性大的特点,但没有引入充分的竞争机制,缺乏公正性,不利于公平竞争。可以说,以协议方式为主的土地市场,仍是不够发达、不够公开、不够公正、不够公平的市场,容易滋生以权谋私、权钱交易等腐败现象。针对协议出让中的种种问题,2003年6月11日,国土资源部以21号部令发布了《协议出让国有土地使用权规定》,对于进一步规范土地市场秩序,保证政府供应土地使用权的公开、公平、公正,优化土地资源配置,遏制腐败现象,必将发挥重要作用。 
    协议出让与招标拍卖挂牌出让,有很多相近之处,比如两者都是政府有偿供应土地使用权的重要方式,都要签定出让合同,受让人都要缴纳土地出让金,都要编制并公布出让计划。但协议与招标拍卖挂牌毕竟是两种不同的出让方式,也存在着区别,主要有以下三点:

  一是适用范围不同。这也是两者最重要的区别。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第11号)第4条明确了招标拍卖挂牌的范围,规定:商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后,同一宗地有两个以上意向用地者的,也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。21号令第3条采取排除法确定了协议出让的适用范围,即:只适用于除法律、行政法规、部门规章规定必须招标拍卖挂牌的情况,实践中主要是工业用地、仓储用地及政府为调整经济结构、实施产业政策而需要给予优惠、扶持的项目等。由此可以看出,按照公开、公平、公正的原则,招标拍卖挂牌方式是“一般”,而协议方式是“特殊”,招标拍卖挂牌出让的范围要比协议出让的范围大得多。

  二是土地使用权出让金形成方式不同。协议出让是采取政府与土地使用者协商的方式,而招标拍卖挂牌出让则是竞价的方式。虽然都是有偿供地的方式,但招标拍卖挂牌出让要比协议出让更加公开、透明,更具有竞争性,国家的土地资产收益更能得以体现。

  三是最低价确定的原则不同。21号令第5条规定:协议出让的最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关费用之和,有基准地价的,不得低于基准地价的70%。而11号令第10条规定,确定招标拍卖挂牌的标底或者底价,要根据土地估价结果和政府产业政策综合确定。

  应当讲,协议出让与招标拍卖挂牌出让,互相配合,互为补充,共同构筑了比较完善的有偿使用方式(从理论上讲,国有土地租赁同样适用协议方式和招标拍卖挂牌方式)。21号令第9条规定: 同一地块有两个或者两个以上意向用地者的,市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。也就是说,协议出让随时可以向招标拍卖挂牌出让“转换”,二者是统一的。随着土地使用制度改革的进一步深入和土地市场的完善,政府会越来越多的采取主动供地的方式,从长远来看,协议方式应当会逐渐消亡。实际上,目前的挂牌出让方式已经具备了协议出让方式的优点,同时也最大限度地避免了协议方式供地的不足。

  关于协议出让的程序,概括起来讲主要包括7个环节:编制并公布出让计划、接受意向用地者申请、确定出让方式、编制出让方案、确定出让底价、协议出让价格并签定出让合同、公布出让结果。